北京2022年冬奥会筹办阶段的运行特点、进展状况及后续建议

北京2022年冬奥会作为我国重要历史节点的重大标志性活动。北京冬奥会的申办成功,为中国奥林匹克研究带来了新的机遇。办好奥运会是一切奥林匹克事务的重中之重。目前在国际奥委会的《技术手册》中,专门有一个“奥运会赛事管理整合路线图”,用于指导组委会进行赛事筹办、举办和总结,也是了解北京冬奥会筹办工作的时间阶段、重要领域、主要任务和筹办建议的重要工具。本研究选择以“奥运会赛事管理整合路线图”为主要分析对象,借助课题组成员参与冬奥会申办和筹办的实践经验,通过研习《主办城市合同》、《技术手册》、《奥运会指南》、《奥林匹克2020议程:奥运会新规范》和《奥运会框架》等技术文本和往届冬奥会的官方总结报告,来审视北京冬奥会筹办阶段的重要节点、运行要求、进展状况,以期为北京2022年冬奥会的筹办和总结工作提供智力支持,发挥智库的“旋转门”作用。

“冬奥会赛事管理整合路线图”就是国际奥委会聘请奥运专家通过对历届奥运会的赛事管理经验和知识的总结,经过与实际工作者的多轮互动而确定和开发的。赛事管理整合路线图是协助北京冬奥会筹办必不可少的指导工具,它将长达7年的筹办全周期在时间上划分为5个阶段,并按照不同时间节点的运行要求和筹办事务的重要性确定了6个活动领域,使得规模庞大、涉及多方面的赛事项目规划和交付任务得以集中整合,让冬奥组委办赛的整体思路和具体任务的完成时间变得更清晰和明确。国际奥委会对该路线图之于办奥的重要性给予高度重视,将其视为是一张高级路线图。冬奥会赛事管理整合路线图是采取“甘特图”的方法将纵轴上(列)活动领域和横轴上(行)的时间阶段进行了整合,形成大大小小的里程碑事件,让冬奥会的组织者能够整体地、以模块的方式查看整个筹办全周期内的规划任务和里程碑事件。路线图纵坐标的活动领域是依据《主办城市合同》,根据不同业务口的性质凝练而成的6个影响办奥的核心支柱,横坐标是根据以往的筹办经验、时间进度、筹办特点和任务安排对冬奥会全周期各阶段的时间划分。这份安排细密、包含众多里程碑事件的“赛事管理整合路线图”具有通用性,可供历届冬奥组委复制参照使用,但由于每个主办国的经济状况、政治体制、文化传统、社会心理、法律制度等具体条件差异较大,赛事整合路线图所列出的时间节点和里程碑事件只是一个初步建议。北京冬奥组委会在基础阶段可以根据自身条件和状况对其进行适当地优化、调整和完善以适应符合自身的筹办背景和特点。

赛事整合路线图是奥运会管理最佳实践和往届奥运会组织者经验和知识的结合,是整个冬奥会赛事项目规划与举办的重要技术指导和支撑。赛事管理整合路线图就是由时间进度和主要交付成果组成的工作计划和项目规划,路线图中清晰标明了在每个时间节点冬奥组委需确认和完成的项目规划任务,例如在“客户服务”领域中的《客户方案》(V1草案)需在基础阶段起草完成,“场馆和基础设施”领域的《场馆通用方案》需要在计划阶段制定完成……,各个项目业务口有了明确的任务表和路线图可以使筹办工作按照国际奥委会的时间计划有序推进。按照北京冬奥会的筹办周期,从“基础阶段”的筹办启动再到最后提交官方总结报告的“解散阶段”,路线图中逐一明确了在每个时间阶段和活动领域中最重要的里程碑事件和分解任务,这些里程碑事件和任务是从冬奥会筹办工作里程表总进度表中提取和分解出来的,使之呈现在路线图中,一目了然,为更好地实现筹办工作的纵向推进和横向推展的综合效应,以及赛事效益的最优化奠定了基础。路线图虽然看上去只有一张纸大小,但却能将冬奥会筹办和举办过程中所有的关键里程碑事件和诸多业务口联系起来,无疑是一份极具价值的指导资料。

它的作用和价值还体现在:一是在具体的筹办过程中为国际奥委会和北京冬奥组委提供一般的参考意见;二是按照时间顺序明确所要交付的关键任务,强调进度及各个业务口之间的相互联系,有助于北京冬奥组委对筹办工作中的所有关键事项进行合理的规划和管理;三是使整合后的各个领域之间的运行要求和主要事项得到了直观地展示;四是突出了在同一个时间阶段的不同活动领域,冬奥会筹办工作的许多规划活动需要同时进行;五是通过全周期视角可以更全面地审视各项筹办任务和时间节点,使赛事管理者能够看到他们在当前的规划活动及未来的方向;六是时间表强调了不断监督的需要;七是对重要时间节点的标注,强调了将风险管理纳入规划的必要性。

根据筹办的时间阶段和分解任务,北京2022年冬奥会筹办的全周期可细化为5个阶段:基础阶段、计划阶段、运行就绪阶段、运行阶段和解散阶段。其中,基础阶段、计划阶段和运行就绪阶段属于“赛前期”,赛事运行阶段又称为“赛会期”,解散阶段属于“赛后期”。国际奥委会发布的《奥林匹克2020议程:奥运会新规范》,根据不同时间阶段的策略安排,提出了奥运会的“‘3+4’筹办策略”,即国际奥委会将筹办期间的赛前、赛会期的7年时间按照前3年和后4年进行了时间的再细分,并强调:前3年的工作重点主要集中战略规划上,后4年主要关注运行规划、运行就绪和成果交付任务。

从划分的5个时间阶段、“3+4筹办策略”和筹办进程的逻辑上来看,各阶段时间节点的划分比较明确,基本符合北京2022年冬奥会筹办的规律和运行需求。但根据往届冬奥会筹办的实践经验,各个时间阶段的任务完成时间的灵活性较大,甚至在某些时间节点,主办方对完成任务的时间会进行较大幅度的调整。例如,按照冬奥会赛事管理整合路线图中的时间阶段规划,拿到主办权一年后就要完成基础阶段的任务,而北京冬奥组委实际用了2年的时间才完成,国际奥委会委员在前往考察时仍然认为北京冬奥会的筹备效率很高,获得较高的评价是因为在至少6年半(夏奥会是7年)的筹备时间里,多数国家的城市在取得举办权后经常出现筹办懒散、进度滞缓的现象,特别是在以制定战略性规划为主的前3年,在相关任务的时间节点上国际奥委会往往给予主办城市一定的弹性,不做过硬的强制性要求。而秉承工匠精神的北京奥组委在奥运会的举办上一向积极努力并践行承诺,甚至还会高效、高质量、提前完成国际奥委会的交付任务,首次在中国举办的北京2008年奥运会在开赛前6个月就完成了包括主体育场在内的奥运场馆的竣工,赢得了“中国效率”的国际赞誉,相比较距奥运会开赛还剩三天、媒体村里面的草地尚未完工的雅典2004年奥运会,以及筹办工作被多数媒体广为诟病的里约2016年奥运会,北京冬奥会循序渐进地筹办状态和中国特色社会主义集中力量办大事的制度优势立竿见影。

基础阶段是北京由申办城市转变为主办城市的初始阶段,在北京冬奥组委尚未建立之前,北京冬奥申委仍将履行其职责,在奥申委转变为奥组委的过渡期内,北京冬奥申委将按照《北京2022年冬季奥林匹克运动会申办报告》中所承诺的总体愿景、目标和战略,梳理和构建筹办工作的蓝图,对各项重点任务进行详细地分解。根据国际奥委会的建议,基础阶段是在冬奥会赛前的78个月到63个月之间的时间内完成。在该阶段的重点任务之一是,主办国家和城市确定跟冬奥会筹办工作相关的立法需求,尽快成立北京冬奥会领导小组,建立以冬奥组委为首的治理框架和组织机构,界定冬奥组委各个部门和岗位设置,明晰权责,聘任各个部门的负责人并选派主席。在实际进展中,北京冬奥组委于2015年11月成立,同时成立的还有第24届冬奥会工作领导小组,按时完成了《主办城市合同》中“合同执行的5个月内成立奥组委”的承诺。在中国法律框架下,北京冬奥组委是一个具有事业法人资格的组织机构,除了将受到中国的法律约束之外,其与国际奥委会签订的《主办城市合同》中的条款、承诺和义务,以及制定的项目计划和战略也都具有相应的法律效力。

在具体时间的落实上,北京冬奥组委已于2017年年底、用时2年完成了基础阶段的筹备工作,在这期间,国际奥委会和北京冬奥组委举行了基础阶段的研讨会,对通用日程和多个筹办事项进行了具体了解,并成立了赛事基础阶段规划工作小组,研讨会结束后北京冬奥组委向国际奥委会提交了“赛事基础规划(GFP)”和“赛事交付计划(GDP)”两项重要交付成果。这两项成果是北京冬奥组委成立后起草和形成的第一份系统文件,也是北京2022年冬奥会筹办工作和赛事管理的指导性文本。在此阶段北京冬奥组委已完成与各业务口之间第一轮的协调与沟通,组织召开了风险管理赛事基础阶段规划工作组会议,并将赛事基础规划分批提交给了国际奥委会。

按照国际奥委会的要求和推进状况,北京冬奥组委在基础阶段,将筹办工作的主进度表细化为10个方面104项重点任务,明确了冬奥会筹办的全周期时间表和路线图,确定初步的业务口数量,将各个业务口的责任细化成3123项具体任务。基础阶段是整个规划过程的第一步,除了成立冬奥组委、细化具体的任务之外,北京冬奥组委还协调各个业务口起草和完成了以下任务:一是确立客户体验的愿景;二是制定场地使用协议,并与部分场地所有者签订协议;三是进一步细化和调整场地、体育和基础设施规划;四是明确赛事运营理念,整理和学习跟冬奥会筹办有关的官方指南;五是根据各个业务口的责任情况,制定人员管理战略;六是制定冬奥会筹办的预算草案;七是制定北京冬奥会营销计划,启动奥运营销策略;八是制定各类人群广泛参与策略;九是制定宣传方案……

计划阶段标志着冬奥组委为实施和完成相关愿景和战略,正式投入到实际的相关工作中,各个部门开始运作。由冬奥会赛事整合路线图可知,国际奥委会建议冬奥组委着手计划阶段的时间一般是在冬奥会63个月之前到赛前16个月,也就是2016年11月至2020年11月。在时间上,计划阶段的时长明显多于基础阶段,体现了冬奥会的筹办和举办前期的主要工作任务就是做好规划和战略,在计划性的框架内开展工作,让冬奥组委和各个业务口在实际工作的开展中能够明确责任、清楚关键问题、有规可循,并可使办赛风险降到最低。由于北京冬奥组委在基础阶段的完成时间上比原计划推迟了1年,加上新冠疫情的影响,这将导致计划阶段的开始和完成时间都比国际奥委会建议的时间晚,2020年8月才完成第1运行阶段的任务。基于前期扎实的基础工作,尤其是基础阶段所确立的冬奥会运营理念,北京冬奥组委在计划阶段将对整个赛事的运行计划进一步细化。为突出北京冬奥会的筹办重点,国际奥委会建议将计划阶段分成两个时间节点:第1个时间节点是从2016年11月至2019年2月,北京冬奥组委制定冬奥会战略规划,并安排观察员团前往平昌2018年冬奥会及往届冬奥组委进行现场学习和考察,直到完成赛事运行方案的起草;第2个时间节点是从2016年12月至2020年11月,在该阶段奥组委将结合往届冬奥会的经验,对赛事运行方案进一步细化,使冬奥会的组织者为运行就绪阶段的测试赛做好准备。北京冬奥组委非常重视平昌冬奥会的学习机会,在平昌冬奥会开始之前就先后累计派出254名观察员赴韩国学习,其中在平昌工作时间最长的达137天。有的业务口观察员团还直接参与到平昌冬奥会赛会期的重点领域工作中(例如高山滑雪场地运行),经历了较为完整的赛事服务和筹办周期,这些实习归来的人员将成为北京冬奥会的筹办骨干,他们的丰富的实践经验无疑将为筹办工作提供重要的参考依据。

运行就绪阶段是经过详细的模块化、所有重要的赛事运行计划起草完成的计划阶段之后,对人员、流程、场馆和基础设施以及技术再次进行集中和统一,为冬奥会测试赛、练习赛和正赛进行服务的阶段,是冬奥会开始之前必须达到的准备状态。按照冬奥会赛事整合路线图中的时间安排,北京冬奥会的运行就绪阶段从2020年12月开始到2021年9月结束。虽然北京冬奥会的筹办进展(主要是规划方面的进展)比国际奥委会建议的时间有所延迟,但进入测试赛阶段的时间不能顺延,通常须在冬奥会赛前的2年左右的时间进入测试赛阶段,这是国际奥委会的硬性规定,不容有变。2020年年底,在国内疫情基本得到控制的情况下,北京赛区承担了国际滑联花样滑冰大奖赛总决赛、短道速滑世界杯两项国际赛事的测试工作。

运行就绪意味着训练有素的冬奥会各业务口的工作人员能够在整个赛事指挥和沟通协作的框架内,通过赛会体系、指挥体制和使用设备对竞赛场馆和整个赛事的运行结构进行测试,具备应对日常和非常规不同情形的能力。按照国际奥委会的要求,在运行就绪阶段需要实现“设备”“联络、指挥与控制框架”“训练有素的工作人员”“场馆和基础设施”“场馆、城市和各业务口的运行方案”“政策和程序”“协议的服务级别”“临时计划”等不同要素之间的整合,这对北京冬奥组委的业务整合能力提出了较高的要求。

在特点上与基础阶段和计划阶段的最大不同,运行就绪阶段更加注重筹办工作的实际操作,在很多领域和任务的完成时间节点上较为硬性和严格。测试赛是运行就绪阶段乃至整个冬奥会筹办周期内最主要的任务之一,也是冬奥组委首次进行实战操作演练。根据办奥经验,举办测试赛的最佳时间为距离正式比赛前的24个月至10个月之间。在测试赛期间,各业务口和赛事运行管理团队之间需要进行一系列的准备工作,管理人员将通过交谈、物理演练、圆桌论坛、模拟和排练5种组合的准备活动中发现问题、熟悉业务、增进默契。随着时间的推进,测试赛的准备活动的复杂性也将逐渐增加,业务口数量也将随之增多。冬奥会的所有工作人员将通过测试赛来提高自身经验、技能和素养,从往届冬奥会的经验来看,盐湖城、都灵、温哥华、索契和平昌冬奥会的大多数赛事服务团队成员在筹办周期中都至少经历了1次测试赛活动。

总体而言,通过测试赛活动不仅能够增加赛事管理团队成员之间的合作信心、明确各业务口的责任、有机会提前感受到在冬奥会举办期间将要面对的压力、获得并完善赛事操作经验、使不同国家运动员从体验主办城市天气和条件中获益,还有利于提高利益相关者和当地社区居民的兴趣和参与度,营造冬奥会的赛事氛围。当前北京冬奥组委已全面启动测试赛准备工作,按照计划,北京冬奥会测试赛将安排20个运动项目的赛事,包括15个冬奥会项目和5个残奥会项目。

冬奥会的赛事运行阶段就是赛会期,其核心无疑是冬奥会正式比赛的16天和残奥会的10天时间。在时间上,赛会期可细化为“冬奥会期”、“过渡期”、“冬残奥会期”3个节点。冬奥会期是从开幕式到奥运会村关闭,过渡期是从奥运村关闭到残奥村开放,冬残奥会期则是从冬残奥会开幕到冬残奥村关闭。将赛会期进行分期的目的是,冬奥会的赛事组织管理者应在冬奥会闭幕到冬残奥会开幕——2个赛事之间的过渡期,应尽快安排工作人员重新布置场地,以适用于冬残奥会赛事。因此为减少不必要的额外工作,过渡期需要北京冬奥组委尽早规划。

北京冬奥组委除了要进行赛会服务之外,在该阶段还包含其它活动,例如完成场馆的最终设置(例如开闭幕式),奥运火炬传递,客户的抵离服务,比赛期间人员的认证和运动员的训练安排等工作。因此,冬奥组委一般从开赛前5个月开始进入赛事运行阶段。按照筹办计划,北京冬奥会将从2021年10月开始正式进入赛会期,届时冬奥会和冬残奥会的体育、文化以及相关的所有活动都将在这一紧凑的时间内完成。

国际奥委会建议,在该阶段应注意很多业务口在运行方式(或类型)上的变化,例如场馆与基础设施业务口将由场地建设转向场地的维护和管理,已完成规划任务的规划与协作业务口的工作人员将转向主运营中心或其它的实体领域。与其他阶段不同的是,冬奥组委要在赛事运行阶段将面临更多不确定性因素和更大的挑战,尤其是在场外举行、受天气影响很大的雪上比赛项目。因此,在赛事运行阶段如何处理好天气情况将是北京冬奥会面临重要问题。从往届经验来看,温哥华、索契和平昌冬奥会都或多或少地因天气影响而使比赛中断甚至延期,北京冬奥组委虽然按照国际奥委会的要求做好了天气预报的准备工作,例如,根据不同雪场的环境条件选择必要的造雪时间(错时造雪)、提前做好防风和覆盖举措,但对于变幻莫测的天气和难以预料的赛时状况,北京冬奥组委还需具备足够的能力来处理突发的问题,例如,如何在赛时阶段根据天气的监测数据及时决策,以避开不利时间的比赛,是否具备整合大量的临时工作人员的能力等。

另外,新冠疫情是本届冬奥会所面临的特殊风险因素。受新冠疫情的影响,北京冬奥会的筹办和举办可能面临着较大的赛事运行风险,主要体现在:一是测试赛减少,导致在正式比赛中,运动员和教练员遇到的问题可能会增多,北京冬奥组委需要做好相应的预案,对赛事有效运行提供最大限度的保障。二是场地、设备和技术,疫情会导致国外专家入境、进出口商品受到限制,进而降低了国际单项体育协会的技术支持,一些进口设备、场地认证也将受到影响。北京冬奥组委需要积极与国际单项体育协会沟通,商讨疫情防控常态化下冬奥会的相关工作。三是防疫和安保风险。

冬奥会结束后,北京冬奥组委还将集中处理一些后续事务,包括相关业务的结束,组委会机构和部门的有序解散,工作人员的安置,完成国际奥委会及其它利益相关者要求提供的冬奥会评估和报告,按照原定计划和方案改造并交还比赛场馆,工作人员的管理与退出,合同终止,遗产工作等。虽然相比较其它阶段,在活动领域、筹办任务和业务口的工作量上都有所减轻,但解散阶段的重要性同样不容忽视,从冬奥会赛事管理整合路线图中可知,该阶段的完成时间是赛后的12个月。北京冬奥会的解散阶段将从2022年4月到2023年3月完成。在解散阶段的重要任务就是要进行赛事复盘,提交和完成赛后各业务口的总结、北京冬奥会的赛事影响等报告,任务繁重,所以北京冬奥组委在冬奥会开始之间就要做好解散计划和方案的制定。除了规定的计划起草之外,在此阶段,北京冬奥组委会还将根据国际奥委会的要求与其密切配合、相互协调,完成赛后相关文件的处理和重点领域的评估工作,并就北京2022年冬奥会的有关工作情况进行汇报。

第一,紧紧围绕“绿色、共享、开放、廉洁”的理念筹办冬奥会。北京冬奥组委在接下来的运行就绪阶段、运行阶段和解散阶段应按照既定目标,贯彻办奥理念完成各项筹办任务:例如,在绿色办奥方面,实施低碳方案,建设绿色场馆,发展绿色低碳出行模式;在共享办奥方面,可以开展“共享冬奥”公众参与计划,借助开闭幕仪式、火炬传递、冰雪进校园进社区、中小学走进冬奥组委接受奥林匹克教育等活动,助力“带动三亿人参与冰雪运动”目标的实现,同时广泛吸引企业、社会各界参与冬奥筹办,实现共同建设,通过冬奥遗产战略计划的实施,发挥冬奥会的辐射作用带动群众就业、促进产业转型,实现共同享有;开放办奥,可以加强与国际奥委会和国际单项体育联合会的沟通与合作,积极开展与往届冬奥城市的互动交流,借助冬奥筹办契机扩大城市开放,调动各方力量,实现开放办奥;廉洁办奥:编制场馆赛后利用方案,加强对重点领域和重点环节的监督,突出节俭、阳光、廉洁办奥理念。

第二,重视测试赛,制定测试赛路线图和时间表。测试赛作为正式比赛的提前模拟并第一次以赛事的形式接受实践的检验,其重要性不言而喻。在每届奥运会和残奥会开幕前10-24个月所有比赛分项都要举办测试赛也是国际奥委会的硬性规定,北京冬奥会应以办好测试赛为重要抓手,进一步统筹好各项筹办工作。首场测试赛将从2020年2月中旬在延庆举办高山滑雪世界杯开始,之后大大小小、不同级别的测试赛将陆陆续续到运行就绪阶段结束以及2022年冬奥会开幕。在这期间北京冬奥组委应充分做好测试赛的准备工作,按照交谈、物理演练、圆桌论坛、模拟和排练5种准备活动,根据测试赛演练目标制定相应的时间表、路线图和相应的工作方案、政策机制,通过不同时间节点、不同级别的测试赛活动,及时总结经验,确保顺利进入赛会期。根据往届冬奥会测试赛的运行经验,建议北京冬奥组委可在不同时间阶段按照铜、银、金不同的演习级别、分专项和分重点领域地安排相应测试赛活动。

第三,完成场馆和基础设施建设,组建场馆管理团队。测试赛不仅涉及到北京、延庆、张家口三个赛区的所有竞赛场馆还将包括部分非竞赛场馆。根据国际奥委会的建议,场馆管理团队通常由场馆开发、场馆管理和体育3个业务口主要负责并牵头组建,北京冬奥会的筹办工作启动“场馆化”之后,各类人财物等资源都要配置到场馆,因此与场馆运行相关联的业务口将达30余个,届时北京冬奥组委的场馆管理团队的核心任务之一是要做好场馆运行规划,确保冬奥会的场馆能够在预算、运行、可持续性以及遗产方面取得理想的成绩。

第四,加强与国际奥委会和国际单项体育联合会的持续沟通。处理好与不同机构的沟通问题,对于举办一届成功的冬奥会至关重要。北京冬奥组委除了要与国内各种机构进行大量繁复的沟通之外,重要的是处理好与国际奥委会和国际单项体育联合之间的沟通问题。国际奥委会不仅是奥运会的唯一所有者也是北京2022年冬奥会筹办的监督者、支持者和总指挥,进入测试就绪阶段之后,北京冬奥会与国际奥委会之间的沟通与接触次数较之前阶段将有所增多,通过沟通进一步明确进入场馆化工作之后各个业务口的角色和责任,按时向国际奥委会提交待审批的任务规划,包括完成测试后的经验总结和过程评价等。为了使所有比赛项目的技术安排及时得当,北京冬奥会需向对应的国际单项体育组织进行业务沟通和技术咨询,确保每项赛事都能在相应的国际单项体育组织的直接技术指导下完成,并得到平等对待。总之,北京冬奥组委与这些不同机构的沟通,不但需要法律方面的正式关系,还需要对沟通问题充分预判的基础上,采取软性而灵活的公关手段,确保筹办工作切实有效推进。

第五,积极应对新冠疫情带来的影响和风险。在新冠疫情防控常态化下,北京奥运会一方面需要降低成本风险,压缩开支,降低投入。另一方面要重视世卫组织的相关准则,剖析《大规模集会的风险管理和缓解措施》,在赛前规划、赛中执行、赛后总结等不同阶段结合东京奥委会的有益经验,进行流行病相关的公共卫生危机管理,确保在对所有相关人员处于安全的环境中,方可组织和举办冬奥会。(纪成龙,曲阜师范大学体育科学学院;易剑东,温州大学体育与健康学院,该文首发于《体育科学》杂志2021年第5期)

发表评论

您的电子邮箱地址不会被公开。